为适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的新形势，强化殡葬管理，全面推进殡葬改革，促进社会主义精神文明和物质文明建设，民政部在《国务院关于殡葬管理的暂行规定》（以下简称《规定》）的基础上，起草了《殡葬管理条例》（以下简称《条例》）。起草工作自始至终得到了国务院法制局的大力支持，并反复征求了国务院和省、自治区、直辖市人民政府有关部门以及专家的意见和建议。1997年7月11日《条例》经国务院第60次常务会议讨论并原则通过，1997年7月21日，李鹏总理签署第225号国务院令发布实施。现说明如下：
一、制定《条例的必要性和重要性》
1985年2月国务院发布的《规定》，对加强殡葬管理，促进殡葬改革发挥了重要作用。在各级党委、政府的领导下，在有关部门和社会各方面的支持和帮助下，经过各级民政部门和殡葬战线广大干部职工的共同努力，我国的殡葬改革取得了显著成绩，推行火葬、改革土葬取得了突破性进展，1996年火化率达到36；丧俗改革不断深化，文明节俭办丧事在城市形成社会风尚；殡葬事业蓬勃发展，管理和服务水平显著提高。但在改革开放和建立社会主义市场经济体制的新形势下，殡葬管理工作也遇到了一些新情况和新问题，一些单位和个人受利益驱动，擅自兴建公墓；乱埋乱葬现象在一些地方相当严重；一些地方丧事大操大办，封建迷信的丧事活动有所回潮；殡葬市场混乱的现象在一些地方也比较突出。各级民政部门虽加强了管理，但由于原有殡葬管理的规定力度不够，难以适应新形势下依法强化殡葬管理的需要。因此，制定新的殡葬管理法规是十分必要的。
（一）是大力推进殡葬改革，促进社会主义精神文明和物质文明建设的需要。殡葬改革是社会主义精神文明建设的重要内容，也是社会主义物质文明建设的组成部分。正如国务委员李贵鲜在第三次全国殡葬工作会议上指出的，殡葬改革有利于破除封建迷信，革旧俗，树新风，促进社会主义的全面发展与进步，有利于克服乱埋乱葬陋习，节约土地资源，保护我们的生存环境和生存条件，促进经济发展，倡导养老敬老、厚养薄葬、丧事简办，有利于把节省下来的资金用于生产和生活，减轻群众的负担。在社会主义现代化建设的新埋藏，殡葬工作必须自觉围绕社会主义两个文明建设，积极贯彻保护土地、保护环境的基本国策，坚决制止丧事大操大办和封建迷信丧事活动，以及乱建公墓、乱埋乱葬的现象，革除丧葬陋俗，倡导文明节俭办丧事。
（二）是依法强化殡葬管理的需要。殡葬改革是移风易俗的社会改革，一方面要靠宣传教育，另一方面要靠法制。特别是《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》的颁布和逐步实施，对我国殡葬管理依法行政提出了新的更高的要求。根据处罚法定原则，对违反殡葬管理行为实施行政处罚必须依法进行。为了解决国家殡葬管理规定没有对违反殡管理的行为规定法律责任，以及一些地方制定的地方性殡葬法规、规章，设定殡葬行政处罚缺乏法律依据或不尽完善的问题，必须制定新的殡葬管理行政法规，增加违法行为法律责任的规定，并在此基础上，制定或修订地方性殡葬管理法规和规章，建立健全殡葬法制体系，切实强化殡葬管理，增强殡葬管理的执法力度和执法权威，把殡葬管理纳入法制化、规范化的轨道。
（三）是大力发展殡葬事业，满足人民群众日益增长的对殡仪服务需求的需要。生老病死是人生的自然规律。我国每年死亡人口近800万，妥善处理丧葬事宜，使死者得到安息，生者得到慰藉，关系到千家万户，是与人民群众切身利益直接攸关的大事。随着社会的发展，人民群众对殡仪服务提出了新的更高的要求。近年我国殡葬事业虽有长足发展，但由于殡葬设施少，设备档次低，人民群众办丧事难的问题依然存在，不能适应推进殡葬改革的需要，不能满足人民群众日益增长的对殡仪服务的需求。同时，一些单位和个人置国家殡葬行业管理于不顾，擅自兴建殡葬设施，从事殡仪服务，特别是利用公墓（塔陵）的墓穴（塔位）搞非法营销活动，加重了群众负担，侵害了群众的正当权益。因此，必须制定新的殡葬管理法规，加强殡葬行业管理，把殡葬事业纳入有序、健康、发展的轨道。
二、《条例》的主要内容
《条例》从体例和内容上看，是一部比较完善、比较系统，具有较强适用性和可操作性的殡葬管理法规。它由《规定》的14条扩充为6章24条，在保留《条例》有效内容的基础上，进一步明确了新时期殡葬管理的方针，突出了促进两个文明建设尤其是节约殡葬用地的规定，增加了殡葬设施和殡葬设备、用品管理的规定，设定了殡葬行政处罚及行政强制性措施，比较全面、系统地规范了殡葬管理工作，为新时期全面加强殡葬管理提供了重要的法律依据。
（一）强化了各级政府殡葬管理的职责。《条例》在规定各级民政部门负责殡葬管理工作的同时，明确了各级政府对本行政区域内殡葬管理的领导职责。在推进殡葬改革方面，《条例》规定，火葬区和土葬区的划定，由省、自治区、直辖市人民政府规定。火葬区的县、自治州、设区的市人民政府要制定实行火葬的具体规划。在推进殡葬事业发展方面，《条例》规定，各省、自治区、直辖市殡葬设施建设规划，由省、自治区、直辖市民政部门提出，省、自治区、直辖市人民政府审批。县、治州、设区的市人民政府要将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂及公墓建设，纳入城乡建设规划和基本建设规划。这些规定将有力地推动各级政府进一步提高认识，加强领导，把殡葬改革和殡葬事业的发展摆上重要的议事日程，纳入当地经济和社会发展的总体规划，切实解决殡葬管理工作中遇到的问题和困难。
（二）增加了科学、文明、节俭办丧事的具体规定。针对近年一些地方突出存在的丧事大操大办的封建迷信活动，破坏正常的交通和生活秩序，严重影响社会主义精神文明的现象，《条例》规定：“办理丧事活动，不得妨碍公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人合法权益”。为了充分发挥殡仪馆等殡葬服务单位在促进殡葬改革和社会主义精神文明建设中的作用，《条例》规定：“殡仪服务人员应当遵守操作规程和职业道德，实行规范化的文明服务。”为规范火化遗体的必要手续，防止意外事故的发生以及犯罪行为人毁尸灭迹,《条例》规定：“火化遗体必须凭公安机关或者国务院卫生行政部门规定的医疗机构出具的死亡证明”。这些规定将有促进殡葬活动中自觉树立文明、健康、科学的丧葬新风尚。
（三）增加了对节约殡葬用地、保护环境的规定。《条例》第一次将“节约殡葬用地”列入了殡葬管理方针的内容，高度体现了保护土地在新时期殡葬管理中的地位。并明确规定，在火葬区的提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或少占土地的方式处理骨灰，要严格限制墓穴占地面积和墓穴使用年限，严禁占用耕地、林地建坟造墓。《条例》在保护环境方面增加了3项具体规定：一是禁止在城市公园、风景名胜区和文物保护区、水库及河流堤坝附近、水源保护区、以及铁路、公路主干线两侧建造坟墓。同时，《条例》还明确规定：“在允许土葬的地区，禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遗体，建造坟墓”；对于国家禁止建墓区域内现有的坟墓，“除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或深埋，不留坟头。”二是控制殡葬设备污染环境的规定，要求殡葬服务单位应当加强对殡葬服务设施的管理，更新、改造陈旧的火化设备，防止环境污染。三是遗体运输的规定，即运输遗体必须进行必要的技术处理，确保卫生，防止污染环境。这些规定贯彻了节约土地、保护环境的基本国策，对于保护中华民族的生存条件和生存环境，促进国民经济可持续发展战略的实施，具有重要的现实意义和深远的历史影响。
（四）对殡葬设施的管理和殡葬设备、用品管理作出了明确规定。《条例》从规划、审批等方面对殡葬设施管理进行了系统的规定，即殡葬设施建设必须制定规划，今后殡葬设施建设必须在符合规划的前提下，严格按审批权限进行审批。“建设殡仪馆、火葬场，由县级人民政府、设区的市和自治州人民政府民政部门提出方案，报同级人民政府审批；建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级人民政府设区的市和自治州人民政府民政部门审批；建设公墓，经县级人民政府、设区的市和自治州人民政府民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批。”“利用外资建设殡葬设施，经省、自治区、直辖市人民政府民政部门审核同意后，报国务院审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。”同时《条例》规定殡葬设备必须符合国家规定的技术标准，禁止制造、销售封建迷信的丧葬用品。这些规定强化了殡葬行业管理，对于进一步制止一些部门、单位和个人擅自兴建或越权批准兴建殡葬设施的现象，对于加强殡葬市场的管理、净化殡葬市场，推进殡葬行业的有序、健康发展，具有重要的促进作用。
（五）增加了对违反殡葬管理行业法律责任的规定。《条例》对违法兴建殡葬设施的，超标准使用公墓墓穴占地面积的，制造、销售不符合国家技术标准殡葬设备的，制造、销售封建迷信用品的等四种违法行为，分别设定了由民政部门或由民政部门分别会同土地、建设、公安、工商等政府有关部门实施行政处罚。从行政处罚的种类和罚款幅度看，都是强有力的。对于将应当火化的遗体土葬，在公墓和农村公益性墓地以外的其他地方埋墓遗体、兴建坟墓的等违法行为规定了民政部门可以采取行政强制措施。同时《条例》还对于办理丧事活动严重妨碍公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法权益的，明确规定的公安机关实施治安行政处罚。对于殡仪服务人员利用工作之便索取财物，规定由殡仪服务单位给予行政处分。对违反殡葬管理行为法律责任的规定是《条例》的一个重要特点，是《条例》较《规定》进一步完善的重要体现。它适应了社会主义民主法制建设的要求，从根本上解决了实施殡葬行行政处罚无国家行政法规依据的问题，增强了民政部门殡葬管理的执法手段和执法权威，对于切实贯彻新时期国家殡葬管理方针，大力推进殡葬改革和殡葬事业的发展，具有重要的意义。
三、关于《条例》宣传贯彻问题
《条例》是新时期国家殡葬管理的重要法规。作为国家殡葬管理的主管部门，我部即将向各省、自治区、直辖市民政部门下发《关于贯彻执行〈殡葬管理条例〉的通知》，要求地方各级民政部门要在当地党委和政府的领导下，积极争取有关部门和社会各方面的支持和协助，切实搞好《条例》的宣传贯彻工作。一是采取广播、电视、报刊等多种形式，大力开展《条例》宣传，使《条例》的内容家喻户晓，促进广大人民群众树立新的丧葬观念，依法规范丧葬行为，不断提高依法实行殡葬改革的自觉性。二是各级民政部门要积极争取当地政府和人大的重视与支持，结合当地实际，修订或制定地方性殡葬管理法规和规章。三是要充分发挥红白事理事会等移风易俗的自觉行动。四是要切实加强殡葬管理机构的建设，切实履行其管理当地殡葬事宜的职责。要加强殡葬管理干部的法制教育，建设一支高素质的殡葬管理干部队伍，提高依法行政的水平。各地民政部门要积极争取土地、工商、城建、公安等有关部门的支持和协助，齐抓共管，发挥整体效益，促进《条例》在基层的落实。
同志们：党的十四届六中全会指出，精神文明建设要靠教育、也要靠法制。殡葬改革作为精神文明建设的一项重要内容，搞好宣传工作相当重要。近年来，新闻单位和广大新闻界朋友在殡葬改革宣传方面做了大量的工作，给了我们有力的支持。我衷心希望在宣传贯彻《条例》的工作中，得到了你们的更大支持。让我们共同努力，加大力度，切实搞好《条例》宣传，为贯彻落实《条例》，推进殡葬改革，促进社会主义两个文明建设做出新的贡献。
